이명박 정부의 수요자 중심의 보육정책
(보육바우처와 보육료 자율화)에 대한 토론글

김성희(너머서 운영위원, 홍제2동어린이집원장)

□ 한 나라의 정책과 제도는 그 나라의 사회구조, 정치제도 및 경제적인 계층구조와 밀접한 관계를 가지고 형성되기 때문에 특정한 일부계층이나 단체의 이익과 권리에 부합하는 이데올로기적인 성격을 갖는다. 따라서 보육정책을 분석하는 관점에 있어서도 역시 누가, 무엇을, 어떻게 바꾸고자 하고 누구의 목소리가 배제되는지 등 보육정책의 역동성을 고려한 역사적이고 사회비판적인 시각을 견지함으로서 정책의 통계적이고 기능적인 효율성과 형식논리보다는 실천내용에 대한 정확한 평가와 사회적 공론화 과정을 거치는 것이 바람직하다.

예를 들면 2000년대 들어와 수요자 중심의 보육, 복지(보육)시장이라는 말을 언론과 정부기관, 보육현장이 사용함으로써 복지에 대한 경제적 논리를 합리화시키고 있다. 과연 경제적 논리가 보육의 사회복지적 가치(공공성)를 정확하게 표현할 수 있는가? 보육은 경쟁과 무역의 일반적 질서를 따르는 자본주의 시장의 다른 상품처럼 또 하나의 상품인가? 향후 한·미 무역협정에 따라 교육시장이 개방(이때 시장의 개방은  교육서비스 산업의 제공 주체, 교육서비스의 프로그램과 건물(시설), 교원 서비스를 제공하는 교원, 교원서비스의 수요자인 학생 등 교육서비스에 관련된 모든 요소들이 국가라는 틀에서 탈피하게 되는 것을 의미)된다면 보육계에 미치는 영향은 무엇인가? 등등

경제적 성장과 실용주의를 표방하는 새 정부의 이념은 국내외적으로는 경쟁과 효율을 최고 가치로 삼는 시장주의의 전면 확산에 있다. 우리사회를 뿌리째 흔들어 재편하고 있는데.... 문제는 민간과 정부부문뿐만 아니라 이와는 전혀 다른 가치를 추구해야 하는 교육, 의료, 노동, 복지분야까지 이러한 이념이 적용될 경우 다수 국민의 ‘행복을 추구할 권리’를 보장하는 사회가 아니라 끝없는 경쟁에서 이길 수 있는 돈·권력·사회적 배경을 갖고 있는 소수만을 위한 사회로 바꾼다는 사실이다. 

따라서 ‘시장’에 의해 제공되어지는 보육서비스는 시장에 의한 가격경쟁과 영리목적을 추구함으로써 아동간의 격차 심화와 불평등을 초래할 것이다. 뿐만 아니라 보육에 있어서 시장논리는 입시위주의 교육문화가 뿌리박힌 한국사회에서 아동의 발달욕구와 보호 보다는 초등교육중심의 교육을 준비하는 보육서비스 중심으로 확대될 것이다. 

□ 보육의 ‘시장화’ 개편에 따른 현존하는 보육문제는 무엇인가? 

보육의 시장화를 지향하는 민간보육시설의 경우 시장의 논리에 의해 자유로운 가격경쟁이 가능하다는 것이다. 그 결과 시장의 욕구에 기반한 보육서비스가 제공되면 질 높은 서비스, 다양한 프로그램 발달로 인한 수요자 선택권 확대, 보육경제 활성화가 이뤄질 것으로 주장한다. 

그러나 낮은 질을 보장하기 위한 보육료 규제의 자율화 정책은 80% 이상 민간보육시설에 의존하고 있는 한국의 경우 다음과 같은 심각한 문제를 초래할 것이다. 

첫째, 소득계층이 높은 지역을 중심으로 고가의 보육서비스가 집중될 것임(예: 일본의 베이비호텔).
둘째, 현재 한국사회 심각한 문제인 소득의 양극화가 보육의 양극화로 이뤄질 것이라는 점. 즉 국공립보육시설은 저소득층 아동을 중심으로 보육 서비스가 제공되고 민간보육시설에서는 다양한 프로그램과 차별화된 보육을 통해서 보육비용 확대를 형성할 것임.

셋째, 계층간 양극화로 사회통합이 어렵게 됨.
      즉 구매력이 있는 가정의 경우 고액의 프로그램, 시장이 만들어낸 프로그램(사교육시장과 같은 교육프로그램)을 구매함으로써 서비스가 제공되는 반면 구매력이 떨어지는 가정의 아동인 경우 배제되거나 서비스 질을 낮추는 방식으로 불평등이 확대됨
넷째, 보육기관이 아닌 학원으로 전락(예: 고액의 각종 학원, 영어어린이집)
다섯째, 지역간, 아동간 격차 또는 시장성이 떨어지는 지역의 경우 보육서비스 미제공으로 정부의 막대한 예산 확대가 이뤄질 것임.
* 한 예로 비용부담에 대한 증거는 유치원 교육비의 자율화와 호주의 보육시설 시장화를 통해서 파악할 수 있다(김현숙, 2006).
예1) 사립 유치원 교육비 자율화 : 2004년 자율화가 추진된 사립유치원의 자율화 이전과 이후 비용변화를 보면 서울지역 2002년 대비 2004년의 유치원 학비가 21% 인상됨. 하지만 특별활동 프로그램까지 포함하면 더욱 심각함.
예2) 호주의 경우 보육료 자율화 이 후 2002년에서 2004까지 2년 동안 약 12% ~ 13% 상승하였음.
 
결국 보육의 시장화는 아동간 계층 양극화, 교육내용의 양극화, 시설간, 지역간 격차 심화로 인한 갈등, 장기적으로 정부의 막대한 예산 출혈 등으로 사회문제를 초래할 것이다.

□ 영국에서 보육바우처를 시행하는 과정에서 제기되었던 문제점을 중심으로 신정부에서 바우처를 전면적으로 실시할 경우 예상되는 문제점
첫째, 불충분한 바우처 금액으로 인해 보육비용이 높은 지역에서 부모의 추가 비용지출이 과다하게 나타났다.
둘째, 부모들의 학교 선택권이 제대로 작동하지 못하였으며
셋째, 공ㆍ사립 간 바우처 상환방법의 상이함 때문에 공정한 경쟁 환경이 조성되지 못하였다.
넷째, 보육시장의 미성숙으로 인해 공급부족 지역이 상존함에 따라 자의적 학생선발 현상이 발생하였다. 지역에 따라서는 저렴한 가격에 서비스를 제공하던 놀이방들이 감사와 시설투자가 병행되어야 했던 바우처 제도에 편입하기를 꺼려함으로써 보육시설의 공급부족이 나타나기도 했다.
다섯째, 공립 보육시설의 신설이 둔화되었다는 점이 문제점으로 제기되었다. 원래 계획은 교육청이 공립 보육시설을 점차적으로 신설ㆍ확대해서 민간시설에의 의존도를 줄이고 공립에서 4세아 교육을 전담하도록 하는 것이었으나 지역교육청에 따라서는 민간영역에서 수요가 충족될 경우 더 이상 공립보육시설을 신설하기 위한 투자를 하지 않게 되었다(유한욱, 2006).
  
신정부가 참고하고 있는 미국과 영국의 바우처 사례도 시장의 조건과 제도의 미비 등이 원인이 되어 부정적인 평가를 받고 있다면 정책시행 전에 무엇을 점검해야 하는지...전철을 밟지 않기를 바란다.